调解是世界各国解决民事纠纷的三大制度之一，由于人民调解具有扎根基层、分布广泛、组织健全、方便快捷、不伤感情、省钱省力等特点，在解决纠纷中具有特殊而重要的作用，被称为化解矛盾纠纷的“第一道防线”，被国际社会誉为化解社会矛盾的“东方经验”。其在处理居民之间的民事纠纷中占有重要地位，这与我国传统法律文化中讲究和谐精神与协调是相一致的。然而，由于民众诉讼意识逐渐增强以及人民调解协议的效力局限等多方面的原因，在基层法院经受“诉讼爆诈”的同时，人民调解在新形势下遭遇了发展的瓶颈。

就我院民事纠纷而言，2005年全院审结的一审民事案件为1138件，到2011年，全院审结的一审民事案件已经上升至2870件，全院从事民商事审判的法官为23人，以至于“案多人少、法官压力巨大”。周一到周五开庭，周六、周日写判决书，几乎成了法官们的作息时间表。为此，法院系统内部自嘲法官生活是“五加二”、“白加黑”。而另一方面，人民调解、行政调解的作用却没有得到充分的发挥，资源闲置严重。区纸坊街司法所一共有13名人民调解员，2012年1-7月共调处案件159件，平均每月每个人民调解委员员调解纠纷不足2件。。

理论研究和实践经验都表明，调解协议缺乏法律强制力是诉讼外调解功能弱化的关键原因，是制约调解制度发展的瓶颈。因为调解协议缺乏法律效力，纠纷当事人可以随意反悔或者不履行协议，不但减少了当事方诉诸调解的意愿，也挫伤了调解员的工作积极性和动力，损害了诉讼外调解的社会公信力。因此，探索一条通过司法程序强化人民调解协议的效力的路径就显得很有必要。可以说，如何通过相应的程序设置，实现司法程序和非诉调解程序的无缝对接，进而司法确认符合特定条件的调解协议的效力，赋予确认书以法律强制力，缓解“诉讼爆炸”与审判力量不足之间的紧张关系，成为当下的课题。而司法确认制度正好可以通过司法程序对人民调解协议的效力予以确认，赋予确认书具有执行力，从而加强人民调解协议的效力。这样的效果，一方面对促进民事纠纷当事人选择人民调解的方式解决纠纷具有积极的意义，进而减轻司法的负担；另一方面，对整个国家和社会有效地建立和完善多元化解决民事纠纷机制同样具有积极的意义。下面就实际操作司法确认案件过程中遇到的问题提出几点意见。

一、 人民调解协议司法确认的程序问题

新颁布的《人民调解法》没有就法院的司法确认程序作具体规定，最高人民法院2009 年发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》指出: 人民法院审理申请确认调解协议案件，参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》有关简易程序的规定。案件由审判员一人独任审理，双方当事人应当同时到庭。人民法院应当在查清案件事实的前提下，询问双方当事人是否理解所达成协议的内容，是否接受因此而产生的后果，是否愿意通过司法确认程序赋予该协议强制执行的效力。最高人民法院将司法确认程序参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》有关简易程序的规定，在一定程度上是司法资源的浪费。

当事人意思自治是人民调解协议得以司法确认的实质基础。在民事实体法中的基本体现之一就是处分原则。即在不违反国家强行法规范、不危害公共利益和第三人利益的前提下，当事人可以对自己的实体法权利进行处分。基于当事人的处分权，当事人可以选择诉讼外的方式，也可以选择诉讼的方式。那么，诉讼外调解协议获得正当性的逻辑就是只要调解过程自愿合法，调解结果是双方当事人合意达成的，调解结果就应当是正当的、符合正义标准的。

司法的最基本也是最主要的手段就是审判，审判的主要表现形式之一就是司法审查。就司法确认制度而言，它实质上是通过一个司法程序对人民调解协议进行审查，从而确认人民调解协议的效力，并通过赋予司法确认书具有执行力来实现人民调解书的效力。而这样的一个过程，就是司法审查的过程。而司法确认制度的适用以当事人双方对需要确认的人民调解协议涉及的权利义务关系没有争议为前提。因此，从性质上看，该制度并不解决民事纠纷，而是对当事人之间的权利义务状态予以确认，即对人民调解协议的内容和形式是否合法进行确认。因此，司法确认程序应当是非讼程序。

二、申请的主体问题

依据《人民调解法》第三十三条的规定，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认。该条款要求司法确认程序的进行需要双方当事人共同申请。该条件，提升了当事人申请司法确认的门槛，限制了当事人提请法院确认的积极性，增加了一方当事人的反悔概率。进行司法确认就是为了防止当事人随意反悔而不履行协议，从而保障协议的履行。但现在非但没有对当事人不愿履行调解协议的行为给予限制或强制，反而对此不诚信行为予以了法律上支持：任一方当事人不愿意履行协议，只需不去申请或不同意对方当事人的申请，该协议就将无法通过司法确认获得法律上的执行力，从而使得调解协议变成一纸空文，对方当事人的合理预期利益立即丧失殆尽而得不到任何救济。这样显然有违该制度构建的初衷。相反如果允许一方或者双方当事人都可以申请司法确认程序，能够极大地提高当事人提请法院司法确认的积极性，更大的程度上保障调解协议的顺利履行，减少当事人对协议反悔后引起的诉讼，有利于诉讼和非诉讼机制的有力衔接。

最高人民法院出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》未规定人民调解组织享有申请权。人民调解组织为使矛盾双方达成调解协议，将两个原本对立不愿讲和的矛盾双方调解劝服至自愿和解达成协议，显然做了大量细致的工作。其工作目的是为了有效解决双方当事人之间的纠纷，达到案结事了，实现社会和谐。但《意见》却未赋予其任何申请权来固定其自己工作成果。则其工作成果随时可能因当事人的反悔而消失殆尽，显然不利于充分调动人民调解员的工作积极性。而当事人双方一是不愿到法院确认，因为选择司法所调解，司法所就应监督执行，无须再费精力到法院确认。二是费时费力，增加讼累。

为切实解决调解协议执行效力问题，应当拓宽申请司法确认的主体。首先，规定任何一方当事人非经对方当事人同意均可申请法院予以司法确认。其次，人民调解组织经双方当事人协商同意可以作为申请司法确认的主体之一。赋予人民调解组织申请司法确认的权利，有利于固定、保障其工作成果，便于督促当事人自觉履行调解协议，有利于调动调解人员的工作积极性。

三、法院审查范围

因为人民调解协议在现实中大量存在，有的内容不合法，有的不规范，有的条文理解有歧义，有的不具执行内容，有的调解协议所依据的事实证据不清，因而对法院审查范围依法进行确认至关重要。最高人民法院《司法确认程序的若干规定》的司法解释第7条规定了六类不予确认的情形，即：违反法律、行政法规强制性规定的；侵害国家利益、社会公共利益的；侵害案外人合法权益的；损害社会公序良俗的；内容不明确，无法确认的；其他不能进行司法确认的情形。这一条文反映出一个基本的审查原则：违反合法性原则的人民调解协议不予确认。而且，除了违反强行法规范之外，对于损害公序良俗的人民调解协议也不予确认，这一规定具有创新意义且符合诉讼外调解的特质。因为诉讼外调解和判决的价值不同，诉讼外调解有衔接国家法、习惯法、传承道德、引导社会自治的特殊功能，被确认法律效力并通过司法确认具有执行效果的调解协议理当不损害公序良俗。

可以通过司法确认赋予强制执行效力的纠纷所涉及的权益必须是当事人可以自由处分的权益。当事人的协议不可以违反国家法律中的禁止性规范，也不能侵害第三人的利益。这是因为，如前所述，赋予司法确认书执行力的正当性源泉是当事人之间的合意，这意味着申请确认的人民调解协议所涉及的权益必须是可以通过当事人合意自主协商予以处分的。因此，一般而言，适用司法确认制度的案件应该以给付一定财物的财产案件为限。对于要求确认或解除身份关系的案件，理应从司法确认的范围排除。

可以通过司法确认的案件应该属于法院的民事主管范围之内，否则，法院的司法审查就缺乏根据，司法确认书作为具有执行力的形式要件也就不复存在。因为人民调解主管的范围较法院民事主管的范围要更为宽泛，在此情况下，人民调解协议的内容超越法院民事主管范围的，就应当排除于司法确认的范围。

要求确认的人民调解协议所涉及的权益应该是可以通过强制执行予以实现的，并且明确具体，否则也就失去了申请司法确认的必要性。

四、关于司法确认后的法律救济问题。  

我国《人民调解法》对于司法确认后的一些法律救济问题并无明确规定。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。司法确认后的人民调解协议具有强制执行力。但是如果法院错误的司法确认，当事人如何就合法权利进行救济？当事人是否可以上诉、另行起诉？人民调解法均未作具体规定。笔者认为，由于人民法院过错致使确认后的协议内容错误或者违法，当事人可以申请启动审判监督程序，经过审判监督程序来撤销本院的司法确认书。这样能够很好的保护当事人的合法权益，维护司法公正。

一个和谐的社会需要一种多元化的纠纷解决机制。建立大调解格局，形成解决纠纷多层过滤，即各种纠纷分散由各乡镇、调委会、村级组织、有关单位去调处。调处无果的，可以由司法行政机关、人民法院立案后进入程序进行处理，多元化解纠纷，对促进社会和谐稳定有重要意义。实践证明，人民调解协议诉前司法确认机制的实施，强化了人民调解的确定性，矫正了人民调解的随意性，纠正了违法调解协议，实现了司法与非诉调解之间的有效衔接，促进了诉讼与非诉讼衔接机制的不断完善，诠释了司法工作服务党和国家工作大局的司法理念。虽然人民调解协议目前处于极不完善的状态，但是为了充分发挥出人民调解应有的功能，使大调解格局得到有机衔接，我们还需不断完善调解协议的司法确认机制及制度，推进社会更加民主、和谐和健康发展。